国家市场监督管理总局就修订《食品经营许可管理办法》征求意见
□ 本报记者 万静
近日，国家市场监督管理总局发布公告，对《食品经营许可管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见，这是自2015年《食品经营许可管理办法》实施以来的第二次修订。
本次修订主要有9大变化，其中包括简化食品经营许可申请、压缩办理时限、细化许可类目、加大超范围经营等处罚力度。值得注意的是，在修订说明中，市场监管总局还特别回应了系统内征求意见时分歧较大的问题“餐饮服务管理公司纳入许可范畴”。
持续推进简政放权
不断优化营商环境
全面优化和推进“放管服”改革，是《征求意见稿》投注在食品经营许可管理的主题思路。2018年10月，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，对食品经营许可提出“推广网上业务办理、压缩审批时限、精简审批材料”等具体改革要求。2019年5月，《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求，“深化食品生产经营许可改革，优化许可程序，实现全程电子化”。
修订《食品经营许可管理办法》是响应党中央、国务院全面深化改革的必然要求。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视‘放管服’改革，持续推进简政放权、放管结合、优化政府服务向纵深发展，不断优化营商环境。为深入贯彻落实党中央、国务院文件关于食品经营许可改革要求，推进国家治理体系和治理能力现代化，有必要及时修订《食品经营许可管理办法》。”市场监管总局食品经营司相关负责人介绍了此次修法的背景。
为此，《征求意见稿》重点表现了食品经营许可的“放管服”思路：
一是简化食品经营许可申请材料。其中包括新申办食品经营许可时，对营业执照或者其他主体资格证明等文件能实现网上核验的，不再提供复印件；许可证遗失补办时，可以提交遗失声明代替原遗失公告，进一步减轻申请人负担。
二是压缩食品经营许可办理时限。这是近年来各地普遍实施的一项便利措施，值得注意的是，《征求意见稿》拟将现行《食品经营许可管理办法》中食品经营许可办理时限大为缩减。其一，将许可部门作出行政许可决定的时限压缩至10个工作日，因特殊原因需要延长期限的，经本行政机关负责人批准，可以延长5个工作日。其二，将许可部门发放食品经营许可证的时限压缩至5个工作日内。
三是推进食品经营许可信息化建设。《征求意见稿》提出食品经营许可全程电子化的工作要求和努力方向，要求县级以上地方市场监管部门推进食品经营许可信息化建设，逐步实施许可申请、受理、审查、发证、查询等全流程网上办理，发放食品经营许可电子证书，并在本机关官方网站公开食品经营许可事项，以及食品经营许可信息数据，通过让数据多跑路，进一步提升食品经营许可工作效能。
《征求意见稿》拟新增5类无需取得许可的情形。它们分别是在现行《食品经营许可管理办法》基础上，明确已取得食品生产许可证的企业销售自产的食品、销售食用农产品、已取得食品经营许可的主店附近开设的甜品站、已取得食品生产经营许可证在展销会等临时交易场所销售食品以及医疗机构、药品零售企业销售特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品等5类情形，可不用取得食品经营许可。
此外，《征求意见稿》还提出实行部分许可告知承诺制，即对仅申请预包装食品销售项目的新办许可、经营条件未发生变化且经营项目减项或未发生变化的变更或延续许可等3类情形，实行告知承诺制，即食品经营者提交的申请材料齐全、符合法定形式，不再进行现场核查，直接向申请人发放食品经营许可证。同时，《征求意见稿》鼓励各地结合本地实际，在保障食品安全的前提下，对风险程度较低的，探索扩大推行告知承诺制的范围。
北京大学法学院教授王锡锌指出，取消食品经营许可项目，取消的仅是行政审批项目的审批行为，意味着市场放开或市场的门槛放宽，拆掉了市场的“篱笆墙”。当事人对该项工作（事项、行为、资格资质认可）不需要申请审批，直接就可以“进门”，靠市场调节，依靠行业自律。这并非是取消该项工作，也并不是该项工作不存在了，更不是取消监管责任。取消行政审批后，要通过改进管理办法和制定相关措施，把应该管的事管住管好。
调整食品经营项目
适应经济发展实际
“修订《食品经营许可管理办法》是顺应食品经营领域发展的必然要求。”市场监管总局食品经营司相关负责人说。
近年来，食品经营领域发展迅速，新兴业态不断涌现，新型经营模式层出不穷，食品经营显示出与“互联网+”深度融合趋势。同时，新型技术发展进一步助推食品经营模式多样化。如何以保障食品安全为前提，助力新业态、新模式、新技术健康发展，对食品经营许可管理提出了更高要求。为适应经济社会发展实际，有必要对《食品经营许可管理办法》及时进行修订，特别是需要调整食品经营项目，进一步细化经营项目类别。
《征求意见稿》拟规定，在热食类、冷食类、生食类食品经营项目的基础上，增加简单制售分类。第一，针对简单制售类项目风险相对较低的特点，进一步细化食品经营项目类别，便于在保障食品安全的前提下，实施食品安全风险分级分类管理，适当简化简单制售类项目审查要求。第二，增加半成品制售项目，明确半成品定义，规定半成品制售仅限中央厨房申请。第三，删除糕点类食品制售、自制饮品制售，将其按照加工工艺分别归入热食类食品制售或冷食类食品制售的范畴。第四，明确散装食品销售中的散装熟食销售、冷食类食品制售中的冷加工糕点制售和现榨果蔬汁制售应在经营项目后以括号列出。
市场监管总局食品经营司相关负责人介绍，修订《食品经营许可管理办法》是适应基层监管需求的需要。现行《食品经营许可管理办法》对规范食品经营活动，保障食品安全发挥了重要作用，食品经营安全整体水平得到提升，经营主体责任得到有效落实。《食品经营许可管理办法》实施5年来，在日常许可工作中发现一些问题，如许可注销机制不够细化等。
此次《征求意见稿》完善了食品经营许可注销机制。它进一步明确适用于食品经营者主动注销食品经营许可的4类情形。增加食品经营者不再从事食品经营活动且未办理注销手续的，市场监管部门依职权注销的程序规定，便于基层监管部门及时清理“僵尸户”，旨在提升许可数据与实际经营情况的一致性。
主动回应争议问题
放管结合优化服务
关于餐饮服务管理公司是否需要取得食品经营许可的问题，在前期书面调研及市场监管系统内部征求意见过程中，多地市场监管部门存在较大分歧。
部分地方认为餐饮服务管理公司本身不从事餐饮服务经营活动，仅提供运营管理、食品贮存运输等服务，不属于食品安全法规定的“食品经营”范畴，所以不需要取得经营许可；部分地方认为餐饮服务管理公司实际参与餐饮服务经营活动，对食品安全要求更严格，应当取得经营许可。
《征求意见稿》将餐饮服务管理公司纳入许可范畴，主要考虑到两个方面的因素，一是《食品安全法实施条例》已明确，承包经营单位食堂的，应当依法取得食品经营许可；二是餐饮服务管理公司以承包食堂、提供服务等方式经营，既是餐饮服务的实际经营者，更是食品安全主体责任的直接落实者，应当承担相应食品安全责任。
据此，《征求意见稿》明确餐饮服务管理公司定义，增加主体业态后的标注要求。同时，援引《食品安全法实施条例》规定，明确承包经营单位食堂的，应当具有食品经营许可，且食品经营项目应当涵盖拟承包经营食堂的食品经营项目。
目前国家正在推行的食品经营许可改革，具体包括深入贯彻落实国务院“放管服”改革要求，在保障食品安全的前提下，进一步优化食品经营许可条件、简化许可流程、缩短许可时限，加快推行电子化审批，不断完善许可工作体系，持续提升食品经营许可工作便利化、智能化水平。
中南财经政法大学教授戚建刚认为，“放管服”改革就是要重塑政府与市场关系，一方面，通过简政放权把不该由政府管理的事项交给市场、企业和个人，凡是市场机制能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干；另一方面，通过放管结合、优化服务，把该由政府管的事管好管住，在强化市场监管，促进公平竞争，维护市场秩序，优化政务服务、弥补市场失灵等方面发挥积极作用，从而使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，重塑政府与市场的关系。
